Assunzioni a tempo determinato: procedure ordinarie e procedure speciali per l’attuazione del PNRR

Come è noto, in linea generale le PA non possono effettuare assunzioni a tempo determinato, se non per comprovate esigenze di carattere temporaneo o eccezionale, e anche in quei casi, al massimo per 36 mesi non rinnovabili (come da TUEL – D.Lgs. 267/2000). Eppure, le nuove esigenze derivanti dalla complessa gestione dei fondi UE avevano fatto sì che già nel 2018 il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) delle Funzioni Locali avesse introdotto delle ipotesi di contratto a tempo determinato esenti da queste limitazioni: fra queste, il caso in cui un ente locale abbia necessità di personale per la gestione di progetti finanziati con fondi UE statali, regionali o privati.

I provvedimenti emergenziali conseguenti alla pandemia e all’introduzione del PNRR hanno definitivamente sdoganato l’istituto, portando all’approvazione di un piano straordinario di assunzioni a tempo determinato che rafforza questa possibilità per gli Enti locali. Parliamo del DL 80/2021 recante: «Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia».

Il DL 80/2021 prevede che le amministrazioni titolari di interventi sul PNRR (e dunque anche i Comuni) possano effettuare assunzioni straordinarie a tempo determinato e conferire incarichi di collaborazione a personale specificamente destinato a realizzare i progetti di cui hanno la diretta titolarità di attuazione (art. 1 co.1), attingendo alle risorse del PNRR. E questo per un periodo complessivo anche superiore a trentasei mesi, ma non eccedente la durata di attuazione dei progetti di competenza delle singole amministrazioni, e comunque non eccedente il 31 dicembre 2026. Tali contratti (…) possono essere rinnovati o prorogati, anche per una durata diversa da quella iniziale, per non più di una volta (art.1 co. 2).

A questo, bisogna aggiungere le possibilità offerte dal DL 152/2021, art. 31-bis, che ha ampliato i vincoli finanziari al lavoro flessibile per consentire ai Comuni assunzioni a tempo determinato a valere su proprie risorse di bilancio. Rinviamo per questo ad un nostro articolo a seguire.

Dobbiamo sottolineare che le due misure sono complementari e non sovrapponibili. Ossia, per quei fabbisogni di personale che non siano finanziabili con risorse PNRR, i Comuni potranno soddisfare il loro fabbisogno di personale attingendo agli spazi finanziari aggiuntivi concessi in loro favore dal DL. 152/2021.

Tra l’altro, in questo caso viene meno anche il divieto di procedere ad assunzioni per quegli enti che non abbiano rispettato i termini per l’approvazione del bilancio, del rendiconto, del consolidato, o che non abbiano trasmesso i relativi dati alla BDAP: anche tali Comuni potranno infatti assumere personale a tempo determinato necessario a garantire l’attuazione del PNRR, e questo sia attingendo a fondi UE che a risorse proprie.

 

DL 80/2021: Modalità attuative

Quanto predisposto dal DL. 80/2021 è chiarito nei dettagli dalla Circolare n. 4/2022 della Ragioneria Generale dello Stato in materia di assunzioni a tempo determinato a valere su risorse PNRR, che fa riferimento alle “amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR” – per quanto ci riguarda nello specifico, i Comuni.

La Circolare afferma che sono ammissibili a rendicontazione sul PNRR tutti i costi riferiti alle attività, anche espletate da esperti esterni, specificatamente destinate a realizzare i singoli progetti come supporto operativo alle strutture interne. In questa categoria rientrano anche le spese per il personale incaricato di espletare funzioni e attività strettamente necessarie a realizzare i progetti finanziati dal PNRR.

La Circolare propone un’elencazione esemplificativa (e non esaustiva) delle tipologie di attività che possono essere espletate dal personale espressamente assunto:

• incarichi di progettazione, servizi di direzione lavori, servizi di architettura e ingegneria;
• collaudi tecnico-amministrativi;
• incarichi per indagini geologiche e sismiche;
• incarichi per le operazioni di bonifica archeologica;
• incarichi in commissioni giudicatrici;
• altre attività tecnico-operative strettamente finalizzate alla realizzazione dei singoli progetti finanziati dal PNRR

Ovviamente molte altre possono essere le professionalità cui un’amministrazione può far ricorso, a seconda delle necessità. Si aggiungono qui ancora a titolo di esempio, la figura dell’istruttore tecnico (ad es. per istruttorie di procedure di esproprio, per autorizzazioni ambientali o paesaggistiche, etc.), oppure incarichi di supporto al RUP.

Gli enti locali interessati possono individuare il proprio fabbisogno di personale aggiuntivo necessario per l’attuazione del PNRR in piena autonomia, e senza alcuna procedura preventiva di autorizzazione.

La Circolare indica poi i massimali di costo personale da imputare al progetto in base alla fascia finanziaria in cui rientra il progetto (v. Circolare).  I limiti finanziari definiti dalla tabella si riferiscono ad “ogni singola progettualità”. Il che significa che nel caso in cui un Comune abbia ottenuto finanziamenti per più progetti sulla stessa Misura PNRR, la spesa di personale ammissibile segue il CUP di ogni singolo intervento ammesso a finanziamento.

E in ogni caso vale una regola di fondo: tali spese possono avere ad oggetto solo nuove assunzioni, e non personale già incluso negli organici delle amministrazioni.

 

Spese non ammissibili al PNRR

In base a specifica previsione comunitaria NON sono spese ammissibili a rendicontazione PNRR le iniziative di “assistenza tecnica”, con queste intendendosi tutte le azioni di supporto finalizzate a garantire lo svolgimento delle attività richieste dal processo di attuazione complessivo dei PNRR. Il Regolamento (UE) 2021/241 definisce all’art. 6 par.2 come facenti parte di questa categoria “le attività di preparazione, monitoraggio, controllo, audit e valutazione, e in particolare studi, analisi, attività di supporto amministrativo alle strutture operative, azioni di informazione e comunicazione, consultazione degli stakeholder, spese legate a reti informatiche destinate all’elaborazione e allo scambio delle informazioni.”

Per contro, la Circolare n. 6/2022 della Ragioneria Generale dello Stato ha chiarito che gli enti locali possono avvalersi del supporto tecnico-operativo assicurato nell’ambito dell’Accordo stipulato tra RGS e Cassa Depositi e Prestiti, e della Convenzione tra RGS e Sogei Spa.

Ovviamente, non possono essere imputati alle risorse PNRR tutti i costi relativi all’espletamento di funzioni ordinarie, sebbene impiegate per finalità legate al PNRR, poiché afferiscono al funzionamento ordinario degli enti, e in quanto tali sono a carico dei rispettivi bilanci. E’ fatta salva la facoltà per un ente locale di far fronte ad aumentate esigenze di personale attraverso risorse proprie, e ciò secondo la disciplina del DL 152/2021 art. 31-bis co. 1 (e all’art. 1 co. 562 della legge di Bilancio 2022, L. 234/2021).

 

Modalità di imputazione delle spese di personale

Al paragrafo 3 la Circolare 4/22 chiarisce che ciascun soggetto titolare di progetto (Regione, Comune, etc.) individua il fabbisogno di personale necessario all’attuazione degli stessi, e include le relative spese nel quadro economico del progetto, dandone adeguata evidenza. Ma: “i costi devono essere sostenuti al solo scopo del raggiungimento degli obiettivi e dei risultati del progetto, nel rispetto dei principi di economicità e di efficienza, determinati entro i limiti indicati negli atti dispositivi dell’Amministrazione centrale titolare di intervento, previsti nel PNRR, in modo da garantire il conseguimento dei target e milestone di pertinenza.”

 

Neutralità finanziaria della spesa del personale finanziato con le risorse del PNRR

La spesa di personale oggetto di finanziamento e la relativa entrata non vanno a comprimere la capacità assunzionale dei Comuni, in quanto non si computano ai fini dell’art. 33, commi 1-bis e 2 del DL 34/2019 e dell’art. 1 co. 557 e ss. della L. 296/2006.

 

Durata dei contratti a tempo determinato e incarichi di collaborazione

Il DL 80/2021 all’art. 1 co. 2 specifica che contratti a tempo determinato e incarichi di collaborazione possono essere stipulati anche per un periodo superiore a 36 mesi, ma non eccedente la durata di attuazione dei progetti di competenza delle amministrazioni, e comunque non oltre il 31.12.2026.

A pena di nullità, i contratti indicano il progetto PNRR al quale è riferita la prestazione lavorativa, e possono essere rinnovati o prorogati per non più di una volta. Il mancato conseguimento degli obiettivi intermedi e finali previsti dal progetto costituisce giusta causa di recesso dal contratto ai sensi dell’art. 2119 cc.